ARGOMENTO: GEOPOLITICA
PERIODO: XX – XXI SECOLO
AREA: DIDATTICA
parole chiave: diritto internazionale marittimo, regola tre miglia, acque territoriali, Montego bay, UNCLOS
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Dalla regola delle tre miglia alle Convenzioni delle Nazioni Unite sulle leggi del mare
Nel XX secolo alcuni Stati, per poter estendere lo sfruttamento esclusivo delle risorse marine oltre i limiti delle tre miglia, espressero internazionalmente il desiderio di portare i limiti delle acque territoriali dalle storiche tre miglia a dodici. La necessità di ottenere un accordo internazionale portò alla convocazione delle UNCLOS, UN Convention of Law Of Sea. Tutto ebbe inizio nel 1945 quando il presidente statunitense Truman, ricorrendo al principio consuetudinario di ogni nazione di usufruire e proteggere le proprie risorse naturali, sottolineò il diritto assoluto degli Stati Uniti a sfruttare le risorse naturali contenute nella propria piattaforma continentale.
Tra il 1946 e il 1950, anche il Cile, il Perù, e l’Ecuador proclamarono questo diritto, portando la distanza territoriale addirittura a 200 miglia nautiche con la motivazione di voler estendere lo sfruttamento esclusivo delle risorse ittiche costiere al fine di poter godere a pieno degli effetti benefici della corrente di Humboldt. Di concerto, molte nazioni estesero le loro acque territoriali alla distanza di 12 miglia tanto che, nel 1967, solo venticinque Stati continuarono a mantenere il vecchio limite delle 3 miglia. Le differenze territoriali generatesi spinsero le Nazioni Unite ad affrontare internazionalmente il problema e, nel 1956, si tenne la prima conferenza sul diritto del mare (UN Convention of Law Of Sea I o UNCLOS I) a Ginevra, Svizzera. Nonostante le diverse opinioni, non senza difficoltà oggettive, al termine la conferenza portò a quattro importanti trattati, che vennero definitivamente concordati nel 1958 (la cui entrata in vigore, per completezza, è posta tra parentesi):
– Convenzione sull’alto mare (30 settembre 1962);
– Convenzione sulla piattaforma continentale (10 giugno 1964);
– Convenzione sulla voce territoriale Mare e zona contigua (10 settembre 1964);
– Convenzione sulla pesca e sulla conservazione delle risorse biologiche dell’alto mare (20 marzo 1966).
Sebbene UNCLOS I fu considerato un importante passo avanti nella gestione delle aree marittime, restò però ancora aperta la questione spinosa dei limiti geografici delle acque territoriali. Nel 1960, le Nazioni Unite convocarono una seconda conferenza sul diritto del mare (UNCLOS II) senza però ottenere risultati pratici a causa della grande incertezza mondiale dovuta alla guerra fredda tra gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica e dello schieramento delle nazioni tra i due blocchi. Si dovette quindi arrivare alla UN Convention of Law Of Sea III (10 dicembre 1982) di Montego Bay, Giamaica, per poter definire con maggiore accuratezza i limiti del mare territoriale e della zona contigua, ed i imiti della liceità della pesca e delle attività commerciali nell’alto mare e sulla piattaforma continentale.
In estrema sintesi, gli spazi marini descritti dalla convenzione compresero:
- le acque interne, dove di fatto vigono le leggi dello Stato costiero regolandone l’uso delle risorse e il passaggio delle navi;
- le acque territoriali in cui, pur vigendo le leggi dello Stato costiero, viene consentito il diritto di transito a tutti (passaggio inoffensivo) in modo continuo e veloce per «non pregiudicare la pace, il buon ordine e la sicurezza dello Stato costiero». Questo fattore influenza in particolar modo il passaggio delle navi e dei sommergibili/sottomarini militari che, sebbene autorizzati, hanno limitazioni nel genere di attività che possono condurre;
- la Zona contigua (non oltre le 24 miglia nautiche dal mare territoriale) ove lo Stato mantiene il diritto di punire le violazioni commesse all’interno del proprio territorio per prevenire violazioni alle proprie leggi o regolamenti in materia doganale, fiscale, sanitario e di immigrazione;
- la Zona economica esclusiva (ZEE), che si estende fino a 200 miglia nautiche dalla linea di base; questa area ha un’importanza economica sensibile in cui lo Stato può esercitare il diritto esclusivo di sfruttamento delle risorse naturali locali;
- la Piattaforma continentale (CS), un naturale prolungamento dello Stato che può sfruttarne senza vincoli risorse minerarie o comunque non-viventi in maniera esclusiva. Inutile dire che sia la ZEE che la CS sono aree di contenzioso politico ed economico, foriere di crisi internazionali;
- infine, lo spazio marino che si estende oltre la Piattaforma continentale, definito come “alto mare” o delle acque internazionali. In questa zona marina trova ancora applicazione il principio della libertà dei mari che comporta il riconoscimento a ciascuno Stato di un uguale diritto di compiere attività di navigazione, sorvolo, posa di cavi, costruzione di isole e installazioni artificiali, pesca, ricerca scientifica, a condizione che siano rispettati gli interessi degli altri Stati.
Tutto risolto? Non proprio. Molti problemi restarono aperti anche a causa dell”sviluppo asimmetrico delle tecnologie di sfruttamento delle risorse marine che causarono, e causano, molti contenziosi fra gli Stati. In particolare, per lo sfruttamento delle risorse minerarie (ad esempio i noduli di manganese e di cobalto). Di fatto la Convenzione regola solo alcune modalità esecutive in merito alla ricerca ed estrazione futura di minerali dai fondi marini. Vediamole.
Sfruttamento minerario
La UN Convention of Law Of Sea III stabilisce che, qualora tali risorse si trovino all’interno della zona economica esclusiva (ZEE) di un Paese, questo ha il diritto esclusivo di estrarle in proprio o di dare licenze minerarie a compagnie straniere. Un diritto sacrosanto che però non tiene conto degli effetti collaterali.
Campo di noduli polimetallici di tipo C nel Pacifico equatoriale settentrionale, foto scattata dal sottomarino Nautile – Campagna NODINAUT – Ifremer Champ de nodules dans le Pacifique équatorial nord.jpg – Wikimedia Commons
Si generano poi situazioni diverse, legate alla distanza effettiva dalla costa e dalla capacità di uno Stato di esercitare un effettivo controllo e dominio delle stesse. Ad esempio, nel caso del bacino Penrhyn, situato in prossimità delle isole Cook, esso ricade all’interno della loro ZEE. In altri casi le risorse si trovano oltre la Zona economica esclusiva, come nella Clarion-Clipperton Zone nel Pacifico (CCZ), nel bacino del Perù, ed in altre aree dell’Oceano Indiano. In questi casi l’estrazione mineraria dovrebbe essere regolata da un’agenzia delle Nazioni Unite, l’Autorità internazionale dei fondi marini (ISA), che ha sede a Kingston in Giamaica che ha lo scopo di assicurare che i benefici derivanti dalle future attività di prospezione mineraria marine siano condivisi equamente. La sua autorità si basa su vari articoli della UN Convention of Law Of Sea III che definiscono l’alto mare come patrimonio comune dell’umanità. Per le zone contenenti i noduli di manganese i contraenti devono pagare una tassa di licenza per le zone assegnate e possono utilizzare solo la metà della loro zona di concessione fino ad un massimo di 75.000 chilometri quadrati mentre l’altra metà è riservata per lo sviluppo. Questa ripartizione deve essere equa e svolta “tenendo particolarmente conto degli interessi e delle necessità degli Stati in via di sviluppo“.
In realtà, fino ad oggi (2019), le licenze concesse dall’ISA sono state solo a carattere di esplorazione e permettono agli Stati di effettuare la ricerca su potenziali future aree minerarie al fine di determinare quelle con più alta densità di noduli. Le licenze sono concesse per un periodo di 15 anni e possono essere estese una sola volta per altri 5 anni. Dopo di che l’estrazione deve iniziare o l’assegnatario perderà i diritti minerari. Voglio sottolineare che l’ISA non ha ancora completamente definito il quadro normativo giuridico né ha stabilito quali tecniche possano essere impiegate per lo sfruttamento minerario. Altro aspetto particolarmente sensibile è l’assenza di un piano per una protezione efficace dell’ambiente marino a seguito di queste attività minerarie decisamente invasive. In sintesi, la ricerca e lo sfruttamento minerario delle risorse marine sono solo all’inizio, le aree interessate sono contese da molti Stati e con l’aumento della richiesta industriale internazionale si configurano futuri contenziosi che potrebbero essere forieri di nuove situazioni di crisi internazionali.
Sinistri marittimi
Un altro importante aspetto contenuto nel testo della convenzione UN Convention of Law Of Sea III è quello riguardante i sinistri marittimi in alto mare. UNCLOS afferma che, in caso di affondamenti, collisioni ed inquinamenti, lo Stato che è direttamente minacciato da versamenti di materiali inquinanti assume il diritto di adottare le misure necessarie a fronteggiare l’evento con l’obbligo di tutelare e preservare l’ambiente marino.
Non sempre queste azioni sono di facile effettuazione; purtroppo la difficoltà tecnica ed economica di monitorare in maniera continuativa questi spazi immensi di fatto rende impossibile il pieno rispetto delle regole. Compiti di polizia di altura per la lotta contro attività illecite, come versamenti intenzionali di idrocarburi o di materiali tossici in mare, sono limitati da una difficoltà oggettiva di un intervento tempestivo da parte degli Stati interessati. I principali fattori da imputare sono: la limitata disponibilità di mezzi aeronavali per il controllo, intervento e repressione dei crimini a fronte della vastità del mare assegnata, e la complessità giuridica che talvolta non consente interventi rapidi sulla scena d’azione, permettendo ai rei di potersi dileguare in acque territoriali di un altro Stato. In altre parole per poter agire in maniera concreta c’è necessità di un numero maggiore di uomini e mezzi e di strumenti giuridici più efficienti che consentano allo Stato costiero di poter salvaguardare i propri diritti.
Maritime Security: protezione delle rotte
Il recente impiego di network di coordinamento marittimo a livello internazionale ha consentito un miglioramento sensibile della gestione globale del traffico, garantendo un maggior scambio di dati sul traffico mercantile, in particolare tra le strutture organizzative nazionali e internazionali (Maritime Center) che possono così operare in maniera sempre più sinergica. Inoltre, sono in servizio unità polivalenti con spiccate caratteristiche adatte per il pattugliamento ed intervento in zone di crisi in tempi rapidi.
azione di abbordaggio di un mercantile riprodotta sulla copertina del libro “All’arrembaggio” di Massimo Annati – edizioni Mursia
Un ultimo punto dell’UN Convention of Law Of Sea III, certamente meritevole di essere evidenziato, è l’accordo raggiunto fra gli Stati ad abbordare ed eventualmente catturare navi battenti altra bandiera, per esercitare la propria giurisdizione su mercantili stranieri sospetti di gravi crimini anche quando in navigazione nelle acque internazionali. Nonostante la giurisprudenza sia complessa, negli ultimi anni sono state applicate misure repressive per il fermo e l’abbordaggio di navi battenti bandiera non nazionale al fine di accertarne la nazionalità, e per verificare atti di pirateria, di commercio di schiavi o di altre attività illecite stabilite dall’articolo 110 della Convenzione di Montego Bay. Azioni non prive di rischi in quanto la Convenzione sottolinea che se il sospetto sull’attività illegale si riveli in un secondo tempo infondato, lo Stato che ha proceduto all’abbordaggio deve risarcire i danni e le perdite provocate.
Un altro punto interessante è il diritto ad inseguire e catturare navi straniere sospettate di aver violato le leggi nazionali nelle acque interne, nel mare territoriale o nella zona contigua di uno Stato. Anche in questo caso tale diritto può avvenire solamente nei limiti e modi stabiliti dall’articolo 111 della Convenzione di Montego Bay. In particolare, la dottrina dell’inseguimento è politicamente molto dibattuta e si colloca in equilibrio tra i diritti sovrani degli stati costieri e l’interesse della comunità internazionale nel preservare il libero uso dei mari. Il concetto di inseguimento si è evoluto nel corso dei secoli, originato dalla necessità di combattere la pirateria e il contrabbando, dove gli stati costieri avevano una capacità limitata di far rispettare le proprie leggi oltre le acque territoriali. Oggi, la dottrina serve a scopi più ampi, dall’affrontare la pesca illegale (overfishing) ai crimini ambientali, dalla lotta al contrabbando di droga e di esseri umani al terrorismo.
Tutto risolto? Non proprio
La UN Convention of Law Of Sea III, pur essendo entrata in vigore nel 1994 ed essendo stata firmata da 167 Stati, non è ancora stata ratificata da tutti i firmatari per espliciti motivi protezionistici dei propri interessi nazionali. Uno dei casi più significativi è quello degli Stati Uniti che hanno rigettato al Senato la firma della ratifica, giustificandola lesiva degli interessi nazionali; di fatto rivelando una visione ancora monroniana del problema.
Sarà mai risolto il problema delle acque territoriali e di interesse economico?
Essendoci aspetti di natura economica e politica di difficile risoluzione, le gestione delle acque di interesse economico sarà probabilmente ancora fonte di numerose controversie internazionali nei prossimi anni; un accordo internazionale sul controllo dei mari, giuridicamente pienamente condiviso, appare poco probabile in quanto gli interessi delle vecchie e nuove grandi potenze sono estremamente conflittuali. Le divisioni sono molte e le sempre maggiori necessita energetiche non aiuteranno a risolvere gli annosi problemi a scapito di paesi non in grado di competere da punto di vista politico e militare. In futuro, come da almeno dieci millenni, i destini dell’Umanità si giocheranno ancora sul mare e ci sarà ancora molto da scrivere. Nella consapevolezza che questa veloce panoramica non sia stata esaustiva, vorrei chiudere con le sagge parole di Platone: ” L’Umanità non potrà mai vedere la fine dei suoi guai fino a quando gli amanti della saggezza non arriveranno a detenere il potere politico, ovvero i detentori del potere non diventeranno amanti della saggezza “. Ci arriveremo mai?
Andrea Mucedola
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ammiraglio della Marina Militare Italiana (riserva), è laureato in Scienze Marittime della Difesa presso l’Università di Pisa ed in Scienze Politiche cum laude all’Università di Trieste. Analista di Maritime Security, collabora con numerosi Centri di studi e analisi geopolitici italiani ed internazionali. Ricercatore subacqueo scientifico dal 1993, nel 2019, ha ricevuto il Tridente d’oro dell’Accademia delle Scienze e Tecniche Subacquee per la divulgazione della cultura del mare. Fa parte del Comitato scientifico della Fondazione Atlantide e della Scuola internazionale Subacquei scientifici (ISSD – AIOSS).
Precisazione: UNCLOS non definisce il termine “acque internazionali”. Alcuni testi, come l’enciclopedia Treccanni l’associano all’Alto Mare (ma occorre ricordare che è un testo italiano e che l’Italia non ha stabilito né una Zona Contigua né una Zona Economica Esclusiva, per cui si passa direttamente dal Mare Territoriale all’Alto Mare). Altre dottrine nazionali l’associano all’insieme Zona Economica Esclusiva+Zona Contigua. Nella pratica comune, in genere, si intende tutto ciò che sta fuori dal mare Territoriale (e dalle Acque Interne), col presupposto che il Mare Territoriale è un estensione del territorio dello Stato Costiero, e quindi “nazionale”, mentre ciò che sta fuori (come pure lo spazio aereo) è “internazionale”.